Publicado originalmente en la Revista Javeriana, Octubre, 2012.
El Plan Nacional de Consolidación (PNC), fue diseñado como la política del gobierno que serviría como complemento a la Política de Seguridad Democrática (PSD). Dicha política buscaba acercar al Estado a aquellas zonas en las que, históricamente, no había tenido una presencia fuerte y constante, complementando la ofensiva militar ejercida contra los grupos guerrilleros con un aumento de oferta institucional.
A partir del año 2008, fue posible observar un “agotamiento de la PSD”, en la que los avances en materia militar llegaron a su “techo de cristal”1. Este agotamiento modificó la dinámica de confrontación entre las Fuerzas Militares y las guerrillas, lo que, sumado a la desmovilización de los grupos paramilitares, obligó al gobierno a modificar su estrategia de confrontación a los grupos armados ilegales y de consolidación de su presencia en el territorio.
En el gobierno de Juan Manuel Santos, dicha política de consolidación fue adaptada, buscando tener en cuenta en su implementación, las características diferenciadas de las zonas que hacen parte del plan de consolidación. Sin embargo, a pesar de esta adaptación, será necesario volver a ajustar dicha política en caso de que lleguen a buen puerto los diálogos entre las Farc y el gobierno nacional tendientes a cerrar el conflicto armado interno. Varios factores explican la necesidad de dicho reajuste.
1. Transformación de la violencia:
La transformación de la violencia es entendida como el proceso de cambios en el ejercicio de la violencia debido a incentivos exógenos y endógenos1. En ese sentido, es posible esperar que un proceso de terminación del conflicto armado interno, genere mutaciones tanto en los grupos armados que ejercen violencia como en su accionar.
En ese orden de ideas, tanto el surgimiento de nuevos grupos disidentes que privilegien el accionar criminal por encima de las acciones de conflicto, como el empleo de nuevas formas de ejercer la violencia enfocadas a afectar a la población civil en vez de confrontar a la fuerza pública, se pueden derivar del reacomodamiento de fuerzas producto del proceso de diálogo entre el gobierno y las Farc. Esto puede generar nuevas vulnerabilidades para la población civil que el Estado, en su proceso de consolidación del territorio, deberá contrarrestar, asegurando la prestación de servicios de seguridad.
2. Fragmentación:
A partir de la estrategia del gobierno colombiano de privilegiar el ataque a los “objetivos de alto valor”1, la estructura de los grupos ha sido afectada. Es así como la ausencia de capacidad de mando de dirigentes como “Tirofijo”, “Raúl Reyes” o “Alfonso Cano”, pueden generar rupturas en la jerarquía de las Farc y entre los representantes de las diferentes tendencias en el grupo armado. En el marco de un proceso de diálogo, es probable que se generen disputas entre los sectores disidentes y aquellos que están más involucrados con el proceso de negociación.
Si se convierte irreconciliable dicha fragmentación, es posible anticipar una criminalización de las facciones disidentes de este grupo. Este factor debe tenerse en cuenta a la hora de reajustar la política, pues, debido a la criminalización en algunas zonas, es posible que el Estado deba aumentar la oferta en materia de prestación de servicios de seguridad que ataquen el crimen organizado (privilegiando la presencia policial) y de justicia para castigar, de manera efectiva, la comisión de delitos y desincentivar a futuros infractores.
3. Regionalización:
De la mano con el proceso de fragmentación, también es posible observar dinámicas diferenciadas de confrontación y de acción de las Farc en las regiones focalizadas del PNC. En efecto, los frentes de las Farc con presencia en el oriente del país, registran patrones de acción y de confrontación diferentes a los de los frentes que tiene influencia en el sur-occidente del país.
En tal sentido, en el oriente del país es posible observar, de manera predominante, ataques a instalaciones y patrullas militares, y afectaciones a infraestructura petrolera, lo que puede señalar una finalidad política de sus acciones. Por otro lado, en el sur-occidente del país, las acciones del grupo guerrillero afectan en su mayoría a la población civil con el objetivo de ejercer control sobre el territorio y su población a través del ejercicio de la violencia4.
La afectación diferenciada en determinadas zonas del país, evidencia las limitaciones en la capacidad estatal para proveer seguridad. Es por esto que la estrategia de consolidación de la presencia estatal planteada por el gobierno actual, tiene que considerar las necesidades particulares en materia de seguridad de cada una de las regiones una vez se llegue al cierre del conflicto. Esto quiere decir que el Estado debe identificar las zonas en las cuales tiene que privilegiar el fortalecimiento de la oferta de seguridad ciudadana, y las regiones en las cuales es necesario preservar un énfasis en la protección de infraestructura, pues es probable que tras el proceso de cierre del conflicto, se sigan registrando este tipo de acciones por parte de grupos disidentes.
4. Depredación de rentas:
Un factor diferenciador entre las distintas zonas de consolidación es la capacidad de los grupos armados ilegales de depredar distintas fuentes de rentas. En ese sentido, siguiendo la dinámica de la regionalización del accionar de las Farc, es posible agrupar las distintas regiones a partir de las rentas que están en capacidad de depredar los grupos armados1.
En tal sentido, la depredación de rentas derivadas de la captura de los poderes locales2, afectan la legitimidad y fortaleza de las instituciones a nivel local, lo que imprime retos al PNC en materia de generación de confianza en la población. Por otro lado, las rentas derivadas del narcotráfico y de la minería ilegal, constituyen un factor clave en los procesos de consolidación, en la medida en que, en la mayoría de los casos, la población civil se involucra en la extracción de estos recursos como medio de subsistencia. Es debido a esto que se hace necesario brindar oportunidades a dicha población para que se inserten en actividades laborales legales, a través de la formulación e implementación de proyectos de sustitución de cultivos ilícitos y la formalización de la extracción de recursos naturales.
Además, es posible observar otras fuentes de rentas para los grupos ilegales que afectan los procesos de consolidación. Una de ellas es la extorsión, debido a que afecta directamente a la población civil y a las empresas que tienen presencia en las regiones. En tal sentido, se deberá aumentar la seguridad en aquellas zonas en las que la extorsión ha afectado a los ciudadanos.
5. Prestación de servicios públicos:
En línea con el proceso de transformación de la violencia, se observa que en algunas regiones del país, han sido los grupos armados quienes han asumido la prestación de servicios que deberían ser prestados por el Estado, en especial, el acceso a la seguridad y a la justicia por parte de los ciudadanos1. Este fenómeno se explica, en parte, por la presencia diferenciada del Estado, en muchas ocasiones histórica, en algunas regiones. Esta presencia diferenciada se observa en la ausencia de instituciones fuertes que regulen las relaciones sociales en las regiones.
Es en estas zonas donde la consolidación debe centrar sus esfuerzos en prestar estos servicios fundamentales para los ciudadanos y, de esta forma, aumentar la confianza de los ciudadanos en el Estado como una estrategia tendiente a consolidar su presencia en el territorio.
6. Grupos de interés:
Además del análisis de la dinámica de confrontación y de acción de las Farc, es necesario incluir, como variable de análisis del PNC, la presencia de diferentes grupos de interés en las zonas de consolidación, dado que su presencia en el territorio implica retos en términos de las instituciones que deben fortalecerse y la manera en que se generará legitimidad y confianza en las mismas. Es de esta manera cómo es posible agrupar las diferentes zonas de consolidación por la presencia de dos grupos poblacionales específicos.
a. Comunidades indígenas y afrodescendientes:
Debido a la legislación tendiente a proteger los derechos y la autonomía de estas poblaciones1 y a los procesos organizativos de estas etnias, su presencia en los territorios es un factor clave para alcanzar los objetivos del PNC debido a sus necesidades diferenciadas, con respecto a otros grupos poblacionales, de instituciones que regulen las relaciones sociales. En tal sentido, es posible observar mecanismos de regulación de las relaciones sociales ejercidos por las autoridades de dichas etnias que son protegidos por la legislación nacional.
Es por esta razón que, al momento de aumentar la presencia institucional en estas regiones, se deben tener en cuentas las necesidades propias de estas etnias, en especial en materia de seguridad y justicia junto con la creación de mecanismo de coordinación entre las autoridades étnicas y las autoridades nacionales. Esto permitirá aumentar la legitimidad de las instituciones estatales que hacen presencia en las regiones de consolidación sin que se contrapongan o vayan en detrimento de los mecanismos establecidos por estas etnias para regular sus relaciones sociales.
b. Comunidades campesinas:
Dada la ausencia de procesos organizativos fuertes de esta población (en el pasado reciente) y la escasez de formalización en el sector agropecuario, es posible observar necesidades y vulnerabilidades particulares de esta población específica. Vale la pena señalar que, a partir de la promulgación de la Ley de víctimas y Restitución de tierras, se han adoptado medidas tendientes a formalizar la propiedad de la tierra (titulación de predios) por parte de pequeños campesinos víctimas de la violencia. Esto ha promovido el surgimiento y fortalecimiento de procesos organizativos de esta población mediante las organizaciones de reclamantes de tierras.
c. Población reinsertada:
En caso de que sea exitoso el proceso de diálogo tendiente a cerrar el conflicto, uno de los componentes centrales será el diseño de programas de reinserción de los combatientes. En tal sentido, es probable que muchos de los reinsertados busquen asentarse en zonas de consolidación, por lo que será necesario incluir a esta población en reajuste de esta política. El PNC, podrá promover el involucramiento de esta población en la implementación de proyectos productivos para promover la generación de competencias y habilidades en esta población que les permita insertarse en actividades económicas legales. De esta forma, se evitará que profesionales en el ejercicio de la violencia reincidan en actividades criminales.
Es a partir de estas características que se deben enmarcar los esfuerzos del PNC en aquellas zonas en las que esta población es predominante. Especialmente, los planes de consolidación deben enfocarse principalmente en tres aspectos. El primero, asegurar las condiciones de seguridad para el retorno de la población victimizada. El segundo, fortalecer el andamiaje institucional que brinde garantías en los procesos de titulación de tierras. Por último, se deben promover y apoyar la implementación de proyectos productivos sostenibles para la población campesina.
d. Empresas privadas:
La presencia de empresas privadas en algunas regiones de consolidación es un factor determinante al momento de reajustar el PNC. Antes, los esfuerzos en materia de seguridad estaban encaminados, en su mayoría, a proteger las operaciones de dichas empresas, buscando incentivar la inversión extranjera. No se tenía en cuenta a este sector como un aliado estratégico en el desarrollo de las regiones. Sin embargo, el flujo de regalías derivado de las actividades extractivas implican una disponibilidad de recursos importantes y la presencia de las empresas privadas en estas zonas generan oportunidades laborales para la población que habita en esa zonas.
Es por esto que, las empresas privadas deben ser incluidas como aliados estratégicos de los esfuerzos de consolidación, brindando oportunidades de desarrollo y empleo en estas regiones.
7. Conclusiones:
El procesos de diálogo y la posibilidad de cierre del conflicto armado, puede ser entendido como una ventana de oportunidad para optimizar los esfuerzos gubernamentales encaminados a la consolidación de la presencia del Estado en el territorio. Por ejemplo, se podrá privilegiar la fase de la Fase de transición (Protección al Ciudadano y de Desarrollo Económico, Social e Institucional), sobre la fase de Atención de Emergencias (Seguridad territorial).
El principal ajuste tendría que realizarse en el componente de seguridad, pues, si hasta el momento los esfuerzos se han centrado en su carácter contrainsurgente y de seguridad territorial, será necesario priorizar la protección de la población civil a través del fortalecimiento de la seguridad ciudadana, con una clara estrategia para atacar el crimen organizado sin descuidar la protección a infraestructura. Además, esta estrategia de seguridad deberá tener en cuenta las nuevas vulnerabilidades y amenazas surgidas de los procesos de fragmentación, regionalización y transformación de la violencia, para de esta manera, asegurar la seguridad de la población en estas zonas, en especial aquellas derivadas de los procesos de reclamación y restitución de tierras en el marco de la Ley de víctimas.
Por otro lado, se haría necesario agilizar el aumento de la oferta institucional en materia de prestación de justicia teniendo en cuenta las necesidades específicas de cada región a partir de la presencia de grupos de interés. En especial, es necesario mejorar la capacidad punitiva del Estado, con el ánimo de desincentivar las conductas delictivas. Además, especial atención deberá tenerse en el acceso a la prestación de justicia transicional.
Además, el Estado deberá promover la implementación de proyectos productivos legales por parte de la población civil, como un mecanismo para insertarlos en la economía legal y para brindar las condiciones de subsistencia necesarias de poblaciones vulnerables.
Por último, para lograr aumentar la oferta de seguridad y de justicia, el Estado deberá fortalecer las instituciones del nivel local para que cumplan, de manera efectiva, con sus funciones y, así, aumentar la legitimidad del Estado en zonas en las que históricamente ha tenido una presencia diferenciada. Este aumento en la legitimidad de las instituciones estatales, promoverá la generación de confianza de la población civil en las mismas, lo que en últimas, se constituirá como un insumo para la construcción de paz (etapa posterior al proceso de cierre del conflicto armado).
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1 Al respecto ver: Granada, Restrepo y Vargas, “El agotamiento de la política de seguridad: evolución y transformaciones recientes en el conflicto armado colombiano”, 2009, [disponible en línea]:
http://www.cerac.org.co/es/assets/files/guerrayviolencias/1_El%20agotamiento_de_la_politica.pdf
Fecha de consulta: 2 de octubre de 2012.
2 Al respecto ver: Jorge Restrepo. y Alonso Tobón, 2011, “Guatemala en la encrucijada. Panorama de una violencia transformada”, Bogotá, Panamericana.
3 Al respecto ver: W Radio, 13 de julio de 2010, “’Alfonso Cano’ es objetivo de alto valor: Mindefensa”, [disponible en línea]: http://www.wradio.com.co/noticias/actualidad/alfonso-cano-es-objetivo-de-alto-valor-mindefensa/20100713/nota/1326376.aspx Fecha de consulta: Fecha de consulta: 2 de octubre de 2012.
4 Al respecto ver: Stathis Kalyvas, (2006), “The Logic of Violence in Civil War”. Cambridge. Cambridge University Press.
5 Vale la pena señalar que estas categorías no son excluyentes entre sí. Es así como en una zona pueden existir un sinnúmero de fuentes de rentas que los grupos armados buscan depredar.
6 Al respecto ver: Claudia López, 2010, “Y refundaron la patria”, Random House Mondadori S. A. (Barcelona, España).
7 Si bien se hace énfasis en la prestación de los servicios de seguridad y justicia, pues son aquellos que deben ser prestados exclusivamente por el Estado, se reconoce la importancia de asegurar la prestación de otros servicios (salud, educación o infraestructura, entre otros) así sea por medio de su tercerización.
reconoce la existencia de falencias en la prestación de otros servicios públicos (por ejemplo, educación o salud), la prestación de estos últimos puede ser asumida por terceros y debe ser promovida por el Estado, mientras que el Estado debe ser el único en prestar los servicios de seguridad y justicia.
8 Al respecto ver: OACNUDH, “El derecho de los Pueblos Indígenas a la consulta previa, libre e informada”, sf, [disponible en línea]: http://www.hchr.org.co/publicaciones/libros/Consulta%20Previa%20Indigenas%20Baja.pdf Fecha de consulta: 2 de octubre de 2012.